Государственная Дума Федерального Собрания РФ
г. Москва 10 июня 2009 г.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ РАБОЧЕЙ ГРУППЫ ПО ОРГАНИЗАЦИИ КРУГЛОГО СТОЛА В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ НА ТЕМУ: "АНТИКРИЗИСНЫЕ МЕРЫ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ".
Сегодня государственная экономическая политика в РФ ориентирована на внешние факторы: доходы от экспорта энергоносителей и приток «иностранных» (по факту зачастую имеющих российское происхождение) инвестиций. Для организации внутреннего производства и внутреннего накопления делается недостаточно. Отсюда и недостаточная эффективность антикризисных мероприятий, проводимых правительством.
Очевидно, что для радикального отхода от такой политики, предполагающего изменение общего вектора действий государственной власти, необходима разработка целостной программы изменения законодательства и организационно-институциональной основы управления социально-экономическим развитием страны.
Нуждается в изменении и налоговое законодательство.
На первый взгляд наша система налогообложения выглядит не хуже зарубежных: средняя налоговая нагрузка на экономику ниже, чем на Западе, число налогов не столь велико и т.д. Некоторые экономисты считают нашу систему вполне современной; по их мнению, надо лишь улучшить налоговое администрирование. Так можно считать, если не вдаваться в детали, в которых и кроются проблемы.
Российская система налогообложения сложна, запутанна и противоречива. Она позволяет легко уклоняться от уплаты налогов и даже провоцирует на это. В десятках изданий можно найти соответствующие инструкции. Многие предприятия в той или иной мере находятся и всегда находились в тени. С другой стороны, независимо от уплаты или неуплаты налогов, налоговая инспекция может привлечь к ответственности любого налогоплательщика, например, выразив сомнения в действительности счетов-фактур и в законности возмещения НДС, или заподозрив его в «недобросовестности» и в получении «необоснованной налоговой выгоды».
Российская налоговая система неудовлетворительно выполняет фискальную функцию и почти не выполняет стимулирующую, распределительную и социальную функции. Она не способствует развитию производства, росту благосостояния и снижению социального расслоения населения.
В настоящем документе мы предлагаем конкретные меры по совершенствованию налоговой системы, направленные на мобилизацию внутренних факторов экономического роста и социального развития, которые не зависят от внешнеэкономической конъюнктуры и не концентрируются на «заманивании» иностранных инвесторов. В целом эти меры составляют пакет антикризисных неотложных действий, которые могут быть реализованы немедленно (не требуют существенных изменений законодательства и не предполагают снижения доходов бюджетной системы) и которые принесут немедленный эффект за счет оживления внутреннего производства и спроса.
В период кризиса основные меры по совершенствованию налоговой системы должны быть направлены на повышение покупательного спроса населения, стимулирование производства и поддержку малого производственного бизнеса. При этом, рост налоговых доходов, необходимых для обеспечения деятельности государства и решения социальных задач, может быть обеспечен за счет оптимизации налоговых ставок и увеличения налогооблагаемой базы. Для реализации этих мер предлагаем:
- Повысить необлагаемые подоходным налогом доходы физических лиц до 10 тыс. руб. в месяц до общего дохода 120 тыс. руб. в год. Доходы сверх указанных сумм облагать подоходным налогом по ставке 20%.
- Отменить регрессию Единого социального налога, сохранив ставку ЕСН 26%.
- Снизить ставку НДС до 10%. Альтернатива: Снизить до 10% ставку НДС на продукцию российских предприятий. Для компенсации потерь и поддержки местных бюджетов ввести налог с продаж со ставкой 5% с розничной торговли.
- Рассмотреть вопрос о снижении ставки возмещения НДС при экспорте сырья.
- Отменить уплату НДС с авансов.
- Для малых обрабатывающих и инновационных предприятий, не перешедших на упрощенную систему налогообложения:
- ставки ЕСН и НДС снизить до 10%;
- НДС к уплате в бюджет на продукцию, реализуемую в России, считать «прямым» способом без использования счетов-фактур и Книг покупок и продаж;
- разработать упрощенные формы налоговой отчетности объемом 1-2 страницы. - Для всех предприятий и организаций упростить систему уплаты налогов:
- каждый налог платить одним платежным поручением;
- коды бюджетной классификации (КБК) в отчетных и платежных документах не указывать;
- указание КБК и распределение налогов по Фондам и бюджетам поручить Федеральному казначейству, в адрес которого и сегодня поступают все налоги. - В целях реализации положений данной резолюции предложить создать при Комитете по экономическому развитию и предпринимательству Государственной Думы специальную рабочую группу по подготовке предложений и проектов Законов, направленных на совершенствование налогового законодательства.
Краткое обоснование предлагаемых мер.
1. О налоге на доходы физических лиц (НДФЛ) и Едином социальном налоге (ЕСН).
Наш подоходный налог со ставкой 13% независимо от дохода уникален. Россия - одна из немногих стран с плоским и таким малым налогом. При этом необлагаемый у нас налогом доход 400 руб./мес. (менее 10 евро) в 45(!) раз меньше среднего по Европе. Например, в Германии необлагаемый подоходным налогом ежемесячный доход равен 638 евро, а максимальный налог (42%) берется с дохода превышающего 4.346 евро.
Необходимо немедленно повысить необлагаемый подоходным налогом доход, по меньшей мере, до прожиточного минимума (5,0 тыс. рублей в месяц), а лучше до 10 тыс. рублей в месяц. Для компенсации выпадающих доходов следует одновременно ввести прогрессивную шкалу подоходного налога. Например, при доходе до 5 тыс. руб. в месяц - НДФЛ не облагается, с 5 до 40 тыс. руб. - 13%, свыше 40 тыс. руб. в месяц - 25%.
Значения наибольшей ставки подоходного налога в странах Европы колеблются от 30 до 58 процентов. Естественно, тем, с кого берут такой налог, это не нравится. Многие нам завидуют. Но ни один политик не рискует использовать наш опыт. Причина очевидна: народ такого политика не поймет и в следующий раз не выберет.
И дело здесь не только в справедливости. Необходимой предпосылкой является осознание того, что рыночная реформа заработной платы и сопутствующие ей изменения - это не борьба с бедностью, а борьба за эффективность производства. Покупательский спрос населения напрямую от этого зависит. Особенно это важно в период кризиса.
Проблему ухода в «тень» нельзя признать существенной при решении вопроса о введении прогрессивной шкалы. Во-первых, это подтверждено данными Счетной Палаты РФ об опыте применения «плоской» шкалы и, во-вторых, заработную плату получают, как правило, наемные работники, от которых увод этой зарплаты в «тень» не зависит. Зато от некоторых из них напрямую зависит, будет ли принята прогрессивная шкала НДФЛ.
Альтернатива - повысить необлагаемый подоходным налогом доход до 10 тыс. руб. в месяц, а сверх этой суммы взимать НДФЛ по ставке 20%. Тогда при зарплате, например, 30 тыс. руб. эффективная ставка налога составит около 13%. А абсолютное большинство населения почувствуют снижение налоговой нагрузки. До передовых стран нам будет еще далеко, но ситуация станет лучше.
Чтобы этот налог не стал в значительной степени налогом на «честных», а не на «богатых», целесообразно рассмотреть вопрос о контроле над расходами граждан.
Нуждается в реформировании и Единый социальный налог (ЕСН).
Сегодня в нашей стране действует регрессия ЕСН, согласно которой при налоговой базе (годовом доходе физического лица) до 280 тыс. рублей налог уплачивается по полной ставке 26%, от 280 до 600 тыс. рублей - ставка ЕСН 10%, а свыше 600 тыс. рублей - 2%. Чем зарплата больше, тем меньше налог.
Разные ставки социальных налогов применяют во многих странах. Например, в Швеции, основная ставка ЕСН равна 32,82%, а для работающих пенсионеров одиночек - 21,88%, для семейных пенсионеров - 24,26%; в Ирландии берут в Фонд медицинского страхования 2% с годового дохода до 100 тысяч евро и 2,5% - свыше 100 тысяч. В Казахстане с 1 января 2009 установлена единая ставка ЕСН 11% без регрессии.
Регрессию ЕСН в России следует отменить. Появившиеся при этом средства следует направить на повышение пенсий, зарплат бюджетникам и т.д.
Благодаря совершенствованию налогообложения подоходным и Единым социальным налогами возрастут доходы бюджета. Можно будет повысить пенсии и зарплаты. В результате возрастет платежеспособный спрос населения. При этом дополнительные средства получат люди, которые потратят деньги в России, а не за рубежом, как это делают наши граждане с высокими доходами: известно, что за последние 6 месяцев существенно вырос отток из России валюты от частных лиц и достиг $41 млрд.; одновременно, по отчетам производителей, в России возросла продажа зарубежных автомобилей премиум-класса.
2. О снижении ставки и совершенствовании администрирования НДС.
Налог на добавленную стоимость без преувеличения можно назвать самым проблемным налогом России. Вместе с тем НДС - основной налог страны. Он обеспечивает более 30% налоговых поступлений. Именно весомость НДС для бюджета требует особого внимания к способам и порядку реформирования этого налога.
Руководители нашей страны неоднократно ставили вопрос о необходимости снижении ставки НДС и совершенствовании его администрирования.
Выступая в Красноярске в феврале 2008 года, Д.А.Медведев говорил: «Как можно быстрее нужно принять закон, определяющий сроки перехода на единую пониженную ставку НДС».
Минфин возражает против снижения ставки НДС из-за возможных больших потерь бюджета. Например, в связи с предложениями снизить ставку НДС с 18% до 13% Министр финансов А.Л.Кудрин сообщил, что потери бюджета составят около 2% ВВП.
По нашим расчетам потери были бы существенно меньше. Судите сами.
Известно, что в 2007 году был собран НДС в сумме 2.261,7 млрд. руб., в том числе за продукцию, произведенную и реализованную в России 1.390,6 млрд. руб. и за импортную продукцию (собран на таможне) 871,1 млрд. руб. В том же году был возмещен НДС экспортерам в сумме 1.057 млрд. руб.
Если снизить ставку НДС с 18% до 10% поступления в бюджет составят
2.261,7 : 18% х 10% = 1.256,5 млрд. руб., т.е. на 1.005,2 млрд. руб. меньше.
Но и экспортеры получат возмещение в сумме 1.057 : 18% х 10% = 587,2 млрд. руб., т.е. меньше на 1.057 - 587,2 = 469,8 млрд. руб., которые останутся в бюджете.
Таким образом, общие потери бюджета составят 1.005,2 - 469,8 = 535,4 млрд. руб. или 1,63% ВВП, который в 2007 году составил 32.766 млрд. руб. Если снизить НДС до 12%, как это предлагало МЭР , то при прочих равных потери составят 403 млрд. руб. или 1,23% ВВП.
Потери бюджета будут существенно меньше, если снизить ставку НДС с 18% до 10% только для отечественной продукции (товаров, работ, услуг).
Если же ликвидировать некоторые льготы по НДС, предусмотренные статьей 149 НК РФ, согласно которой не облагается НДС более половины нашей добавленной стоимости, поступления в бюджет существенно возрастут даже при снижении ставки НДС до 10%.
Если же сохранить все имеющиеся льготы по НДС и снизить его до 10%, потери бюджета могут быть компенсированы введением местного налога с продаж со ставкой 5%. Этот налог следует взимать с предприятий розничной торговли и общественного питания и зачислять в местный бюджет, что существенно повысит его наполнение.
Снижение ставки НДС - не единственная мера, которая могла бы способствовать развитию производства.
Была бы полезна и отмена уплаты НДС с авансов. О необходимости этой меры неоднократно говорил В.В.Путин в своих Посланиях Федеральному собранию. И это понятно. При недостатке оборотных средств и недоступности кредитов необходимость уплаты НДС с авансов существенно снижает производственные возможности предприятий. Особенно остра эта проблема в кризисный период.
Не менее остра и проблема возмещения НДС.
Это связано с тем, что основным документом, на основании которого осуществляют возмещение НДС, является счет-фактура.
С одной стороны, манипуляции со счетами-фактурами позволяют недобросовестным налогоплательщикам незаконно возмещать НДС из бюджета. Это приобрело особенно массовый характер после того, как разрешили (с 2006 г.) возмещать НДС, входящий в стоимость покупных, без оплаты этих покупных. Например, по данным Федеральной налоговой службы , темпы роста возмещения НДС по экспортным операциям за 7 месяцев 2006 года по сравнению с аналогичным периодом 2005 года по трем основным экспортным отраслям составили: добыча и переработка нефти - 250,8%, добыча газа - 187,6%, металлургическое производство - 227,1%. Этот рост никак не связан с увеличением экспорта и вряд ли сумма возмещений сократилась в последующие годы. Речь идет о значительных суммах. Например, известно, что возмещения НДС в 2006 году составили 706 млрд. руб. Получатели незаконных возмещений не заинтересованы в снижении ставки НДС и постараются этого не допустить.
С другой стороны, при налоговых проверках и при рассмотрении вопросов возмещения НДС инспекторы часто выражают сомнения в действительности счетов-фактур законопослушных налогоплательщиков и столь же массово отказывают им в возмещении НДС. На практике отличить фиктивную счет-фактуру от нефиктивной бывает очень сложно.
В значительной мере решению проблемы способствовало бы изменение методики расчета НДС при реализации продукции на внутреннем рынке. А именно, при расчете НДС за налоговую базу принимать добавленную стоимость, созданную на предприятии и определяемую как сумму фонда оплаты труда, прибыли, амортизации и налогов . В этом случае данные счетов-фактур не будут влиять на налоговую базу НДС, и исчезнет большая часть предмета споров.
Решению проблем возмещения экспортного НДС способствовало бы существенное снижение ставки возмещаемого НДС при экспорте газа, нефти и металлов (по опыту Китая).
3. Содействие малому инновационному и производственному бизнесу.
Известно, что кризисные проблемы малых обрабатывающих и инновационных предприятий связаны не только с налогами. Но и проблемы налогообложения значительны.
В 2007 год в России имелось около 1 млн. 137 тыс. малых предприятий (МП), в которых работало 10 млн. 157 тыс. человек, что составляет 14,3% всех работающих в России. Доля МП в ВВП России в 2006 году (за 2007 и 2008 годы нет данных ) составила 12,4%. Большинство МП работает в торговле и сфере услуг. Какова доля выручки малых обрабатывающих производств в общей выручке малых предприятий России, не известно. В Москве эта доля в 2007 году составляла около 5,8%. Можно предположить, что от данных по России это отличается незначительно. Тогда доля малых обрабатывающих (в том числе инновационных) производств составит в ВВП России около (0,124 х 0,058) х 100% = 0,7%. Следовательно, можно также принять равной 0,7% и долю налогов, уплачиваемых этими предприятиями в бюджет России.
Таким образом, если малым обрабатывающим и инновационным предприятиям предоставить налоговые каникулы хотя бы на период кризиса, то потери бюджета будут ничтожны.
Особенно это важно для обрабатывающих предприятий, не перешедших на Упрощенную систему налогообложения (УСН). К таким предприятиям относится большинство МП, производящих и поставляющих продукцию промышленного назначения для крупных и средних предприятий. Эти МП вынуждены быть плательщиками НДС, т.к. в противном случае они потеряют покупателей. Поступления налогов в бюджет России от этих предприятий вряд ли превышает 0,1%. Снижение для не перешедших на УСН малых обрабатывающих и инновационных предприятий каждого из налогов НДС и ЕСН до 10% повысило бы их конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность, позволило бы им выйти из «тени» и дало бы существенный толчок к развитию. При этом потери бюджета также были бы ничтожны.
Не менее важной проблемой для малых предприятий являются процедуры, регламентирующие их взаимодействие с государством. Ведь именно процедуры позволяют чиновникам «кошмарить» бизнес. И здесь есть большие резервы.
Лучшим подарком малым предприятием могло бы стать упрощение налоговых процедур.
Прежде всего, необходимо существенно сократить объем деклараций, сдаваемых в налоговую инспекцию. На первом этапе это можно сделать хотя бы для малых предприятий не перешедших на УСН. Именно это предлагал Д.А.Медведев: «Должно быть принято особое решение по малому бизнесу. Речь идет, прежде всего, о радикальном упрощении налоговой отчетности. Ее объем должен быть соразмерен масштабу бизнеса. Базовые налоговые декларации должны помещаться на одну страницу» . И это выполнимо. Например, в Швеции на одной странице умещается налоговая декларация по налогам на зарплату и НДС независимо от размера предприятия. Проект такой декларации в России разработан.
О целесообразности расчета НДС «прямым» способом было уже сказано в разделе, посвященном НДС. Возможно, на первом этапе это следует сделать для малых предприятий, не перешедших на УСН.
Необходимо упростить уплату налогов. Каждый налог следует платить одним платежным поручением в один адрес (сегодня ЕСН - шесть платежек и налог на прибыль - две платежки при каждой уплате). Коды бюджетной классификации (КБК) в платежных поручениях указывать не следует. Распределение налогов по бюджетам и фондам и указание КБК надо поручить Федеральному казначейству, которому и сегодня предприятия перечисляют все налоги.