Местное самоуправление и его роль в обустройстве России

     6 июля 2001 года исполнилось десять лет со дня принятия Закона “О местном самоуправлении в РСФСР”. Эта дата дает авторам повод поделиться своими соображениями о проблемах муниципальной реформы в современной России и о том месте, которое местное самоуправление может и должно сыграть в обустройстве России. К сожалению, судьба местного самоуправления в современной России его пока незавидна, и укладывается в уже ставшую привычной схему: сначала бурный восторг и безбрежные надежды, потом, после появления первых проблем, лихорадочные и суетливые попытки сейчас же, сию минуту все наладить, и в итоге - глубокое разочарование.

     А ведь начало становления местного самоуправления в нашей стране сопровождалось большими надеждами. В конце 80-ых - начале 90-ых годов лозунг "Вся власть Советам" стал орудием борьбы против всевластия правящей партии. Выборы в местные советы впервые за многие годы прошли в острой борьбе между кандидатами, представлявшими разные политические силы. Коммунисты и демократы соревновались за влияние на органы местного самоуправления и не скупились на обещания. Во многих городах и поселениях России прошли референдумы, на которых население голосовало за создание органов местного самоуправления. В больших городах, в первую очередь в Москве и Санкт-Петербурге шла активная борьба за создание органов местного самоуправления на уровне районов. Как грибы после дождя возникали союзы местных самоуправлений, претендовавших на то, чтобы представлять местное самоуправление и отстаивать его интересы. Конец восьмидесятых - начало девяностых стали и временем наибольшего распространения территориального общественного самоуправления - в одной Москве было зарегистрировано несколько сотен таких органов.

     И что же мы имеем к 2001-му году? В стране открыто обсуждаются проекты ликвидации местного самоуправления, инициаторами которых выступают, как правило, губернаторы. Центр принимает законы, подрывающие финансовую базу местного самоуправления (налоговый кодекс). Такие попытки предпринимались и на заре реформ, но тогда они встречали отпор со стороны населения, теперь же "народ безмолвствует". Большинство наших сограждан разочаровалось в местном самоуправлении, и безразлично к его дальнейшей судьбе.

     Все чаще проводятся референдумы, на которых население отказывается от права создавать свои органы местного самоуправления, "передает их полномочия вышестоящим органам". Выборы в органы местного самоуправления с трудом собирают кворум. В Санкт-Петербурге практически провалились выборы в районные органы самоуправления, в Москве во время довыборов советников районных управ явка была от 3 до 15 процентов. Конференции учителей и врачей - той самой "земской" интеллигенции, которая должна была бы стать опорой местного самоуправления - принимают резолюции с требованием передать образование и здравоохранение в ведение субъектов федерации.

     Почему же местное самоуправление постигла такая судьба? Тому есть много причин, и об основных из них мы постараемся сказать. Но начать хочется с общей проблемы: почему же так трудно и тяжело вообще идут реформы в современной России, не лежит ли какого-то непреодолимого порока в самой их основе? По нашему глубокому убеждению, главный недостаток реформ в России в том, они идут сами по себе, а человек живет сам по себе. Власти оперируют крупными масштабами, триллионами рублей, процентом инфляции, принимают законы, но рядовому человеку в этом громадном деле нет места. Все происходит помимо него, без его участия, без его мнения, человек чувствует себя помещенным в громадный обрабатывающий станок, который должен обтесать и обстрогать его, превратив в “человека будущего”. Раньше это будущее было коммунистическим, теперь оно стало капиталистическим, но суть осталась прежней: человека очередной раз призывают принести жертву ради светлого будущего, не спрашивая его мнения.

     Но человек - не винтик, не сырье для экспериментов. Он всеми силами стремится помешать обращаться с собой как с вещью, оказывает сопротивление тем мерам руководства страны, которые ему враждебны, не соблюдает те законы, смысла которых не понимает, пренебрегает теми возложенными на него обязанностями, в которых видит только лишнее бремя для себя. Главная ошибка реформы в том, что она продолжила традицию экспериментов над людьми. В этом и причина разочарования наших сограждан и в реформаторах, и в самих реформах, которые превратились в очередной эксперимент, в очередную кампанию, на сей раз по построению капитализма.

     Наш народ пережил множество кампаний: по внедрению кукурузы, укрупнению колхозов и совхозов, борьбе с пьянством, и научился выживать в ходе их проведения. Такими же кампаниями стали и восстановление местного самоуправления, и приватизация, и фермеризация, на подходе, судя по ряду признаков, новые кампании, на сей раз по национализации, по поддержке отечественного производителя. Имея такой большой опыт, наш народ выработал правила поведения во время очередной кампании: в спор с начальством не вступать (сила солому ломит), самому не напрягаться (погоди выполнять - отменят), не относиться к кампании серьезно, а заниматься своими делами. У начальства свои великие планы переустройства всего и вся, свои виды на то, чтобы использовать нас как винтики в своих конструкциях, а у нас свои цели и свои планы, никак не совпадающие с планами начальства. Поэтому кампании легко начинаются, быстро разворачиваются и так же легко сворачиваются, не оставляя после себя никаких следов.

     Иной бывает судьба тех начинаний, в которых народ видит основательное, полезное дело, а не очередную моду. Эти начинания оставляют глубокий след, укореняются в самой жизни и привычках людей, и искоренить их можно только с большим трудом, жестокими насильственными мерами, вырывая с корнем и разрушая органическую ткань народной жизни. Доверие людей - главное богатство реформаторов, главный ресурс реформы. Когда начиналась перестройка, люди готовы были активно участвовать в преобразованиях, терпеть лишения и ждать, когда реформа принесет свои плоды. Сегодня доверие народа к реформам исчерпано. Нельзя вечно ждать, нельзя вечно жить на вокзале в ожидании приходящего поезда. Пришло время начинать жить, возвращаться домой, обустраиваться, наводить порядок, начинать жить обычной, повседневной жизнью.

     Сегодня России нуждается в обустройстве, в обращении к потребностям жизни. Все, что оторвано от этого обустройства, от этих потребностей жизни будет отвергнуто народом, останется очередным благим пожеланием. Надо спуститься из заоблачных высот, в которых витают реформаторы, на землю, потому что реформы делаются не ради реформ. Реформы не могут быть целью, реформы есть часть жизни, и нужны именно для правильного обустройства этой жизни. Надо перестать реформироваться и начать жить.

     Помня о высших ценностях, о заповедях Господних, мы должны сосредоточить свои силы именно на обустройстве России, то есть спокойном, продуманном и размеренном ремесленном и хозяйственном делании. Обустройство России есть задача христианского творчества, участие в котором может принять каждый, и никто не имеет право от нее уклониться. Отсюда и вопрос - какое место в этом обустройстве России принадлежит местному самоуправлению. А для того, чтобы ответить на этот вопрос, следует понять, что такое местное самоуправление, каковы его задачи и возможности, какие проблемы можно решить с его помощью, а какие - нет.

     Беда в том, что никто и не старался объяснить людям, что такое местное самоуправление. Недавно в одном из областных центров России провели опрос и выяснили, что о местном самоуправлении что-то слышали всего 0.5% опрошенных (то есть в среднем один из двухсот жителей города). Наши политики и идеологи уподобились средневековым алхимикам, которые искали "панацею" - лекарство, исцеляющее от всех болезней. Но ведь и лекарства разные, и болезни разные, и люди тоже разные. Даже от одинаковой болезни разным людям прописывают разные лекарства. То же справедливо и для болезней общества: надо хорошо знать и болезнь, и больного, и возможные средства, и применять их не случайно, а со знанием дела. Вместо этого вопрос о местном самоуправлении превратили в предмет спора, в котором самое главное - настоять на своем, и свалить все неудачи в лечении на происки оппонентов.

     В либеральных изданиях часто встречается утверждение, что в России местного самоуправления никогда не существовало, и единственный путь выведения России на дорогу цивилизации - копирование чужих образцов. Либералы усиленно пытались пересадить на отечественную почву образцы местного самоуправления, сложившиеся в страна Запада, причем чаще всего пытались использовать американский опыт, весьма специфический даже для Запада. При этом забывали, что страны разные, и условия у них тоже разные. Результат получился тот же, что и при пересадке дерева из тропического леса в тайгу: дерево завяло. Теперь многие видные либералы в местном самоуправлении разочаровались, и говорят об укреплении государственной вертикали.

     Левые, в первую очередь коммунисты и их союзники, опять выдвинули лозунг "вся власть Советам", ведут постоянную монологи о народовластии и том, что советы были и должны стать органом этого народовластия. Отечественные консервативные публицисты, в первую очередь уважаемый нами А.И.Солженицын, также включились в дискуссию о местном самоуправлении. Большой их заслугой было то, что они обратились к опыту и традициям России, напомнили о том, что местное самоуправление в России имело свой богатый опыт. Возникла надежда, что дискуссия спустится наконец из заоблачных высот на грешную землю. Увы, вместо того, чтобы проанализировать опыт России, и в первую очередь опыт земской и городской реформ Александра Второго, изучить механизмы земской и городской реформ в России девятнадцатого века, понять, чем было реальное земство, в каких условиях и для решения каких задач оно возникло, консервативные публицисты предпочли создать еще один великолепный миф - миф о земстве.

     Всё ограничилось сменой слов: либералы облюбовали слово "муниципалитет", коммунисты - "советы", а консерваторы - "земство". О том, почему же местное самоуправление, каким словом его ни называй, переживает глубокий кризис, и что надо сделать для улучшения ситуации, забыли. Поэтому в самых общих чертах постараемся прояснить, что же собой представляет современное местное самоуправление, или точнее, местное общественное управление.

     Человек по своей природе рождается, живет и умирает не в одиночестве, а среди людей. Само рождение человека связано с существованием семьи. Родившись, человек вступает в мир людей, становится наследником созданной до него материальной и духовной культуры, учится языку, принадлежит к определенному народу. Наконец, вырастая он вступает и в другие отношения с окружающими его людьми, образуя, говоря языком науки, сообщества. Каждое сообщество имеет свои цели и задачи, так, семья создается для продолжения рода. Созданные людьми сообщества, не покушаясь полностью на свободу человека, должны обладать средствами и возможностями для выполнения своих задач, что накладывает на свободу человека определенные ограничения. Сообщества образуют иерархию расположенных друг над другом этажей.

     Первый этаж образуют гражданские структуры: семья, хозяйственные товарищества, предприятия, общественные организации. Эти сообщества называются гражданскими потому, что граждане сами, по своей воле, становятся их членами. Никто не может быть принужден к вступлению в такое сообщество и может выйти из него. Гражданские сообщества сами решают, чем им заниматься, а чем нет, и ограничены в своей деятельности только обязанностью не нарушать законы. Два следующих этажа образуют так называемые публичные сообщества. Органы местного самоуправления, так же как и органы государственной власти, создаются в обязательном порядке, решением государства. Никто не спрашивает гражданина, хочет он или не хочет исполнять государственные законы и обязательные постановления местного самоуправления - оказавшись на соответствующей территории, он обязан их исполнять.

     Второй этаж - местное самоуправление, которое объединяет всех жителей, проживающих на данной территории. Для чего создается местное самоуправление? Часто в наши дни говорится, что местное самоуправление необходимо для того, чтобы заботиться о каждом гражданине, "дойти до каждого". Для наших сограждан, оставленных наедине со своими проблемами, такое обещание звучит очень привлекательно, не зря его к месту и не к месту повторяют кандидаты на ту или иную властную должность. И тем не менее, в этом обещании позаботиться о каждом, столь привычном для наших сограждан, за семьдесят лет советской власти привыкших к плотной опеке со стороны государства и правящей партии, содержится глубокое заблуждение.

     Местное самоуправление, равно как и государство, не имеет права заботиться о каждом гражданине, потому что такая забота означала бы вмешательство в частную жизнь человека, нарушение тех прав и свобод, которые гарантированы Конституцией России. Наоборот, обязанностью каждого гражданина является заботиться о делах местных и делах государственных, содержа на свои налоги органы власти, участвуя в их формировании, контролируя и оценивая их деятельность. Не государство содержит граждан, а граждане содержат государство, поэтому и получают право что-то требовать от этого государства. Заботиться о каждом, облагодетельствовать каждого обещают только тоталитарные режимы, и всегда обманывают в своих обещаниях, отбирая у людей не только свободу, но и все плоды их труда, и раздавая малую часть из них обратно под видом заботы о своих гражданах.

     Из этого правила есть два важных исключения: вмешательство в дела человека допускается или тогда, когда он сам обратиться за помощью, или тогда, когда он вследствие различных обстоятельство опускается настолько, что над ним приходится установить опеку или попечительство - то есть открыто признать его неспособным заботиться о себе и передать эту заботу кому-то другому. Местное самоуправление возникает по иной причине: у людей, живущих вместе, некоторые общие задачи и интересы. Более того, для защиты этих общин интересов, чтобы совместная жизнь людей стала возможной, требуется определенное ограничение свободы самих жителей, выполнение ими определенных правил (по соблюдению правопорядка, строительных, санитарных, противопожарных и многие других). Для решения этих общих задач и защиты этих интересов и создаются органы местного самоуправления. Создаются органы местного самоуправления с согласия государства, в рамках законов государства и под его контролем. Этим современное местное самоуправление отличается от городов-государств (Афин, Флоренции, Великого Новгорода). Города-государства были суверенны и сами решали все свои вопросы, вплоть до внешней политики, над современным самоуправлением зримо и незримо нависает государство, которое определяет пределы его самостоятельности, и, более того, обязывает местное самоуправлению к ряду обязанностей, отказаться от исполнения которых местное самоуправление не в праве.

     Наконец, третий этаж образует государство, объединяющее весь народ и решающее задачи, касающиеся всего народа. Итак, общество, признающее достоинство и свободу граждан, построено как бы снизу вверх. Гражданам предоставляется свобода в выборе своего жизненного пути и решении своих проблем, если они не нарушают закон или не обратились к обществу за помощью. Однако возможностей и сил самих граждан может оказаться недостаточно для решения встающих перед ними проблем. Многие из этих проблем не по силу человеку именно потому, что они возникают только при совместной жизни граждан и касаются не отдельного гражданина, а всего сообщества в целом.

    В этих случаях на помощь гражданам и должны последовательно приходить “вышележащие этажи” общества и государства. Если возможностей человека недостаточно, то подключаются гражданские структуры, в первую очередь семья, затем местное самоуправление, а уж если и его возможности оказываются недостаточными, то государство. При этом задача вышележащих этажей в первую очередь в том, чтобы создать благоприятные условия для деятельности нижний этажей обеспечить "условия безопасности и благосостояния", а не вмешиваться в деятельность граждан.

     Но почему государство само не занимается решением всех вопросов, в том числе и местных? Ведь создав органы местного самоуправления, государство вынуждено поделиться с ними частью своей власти, оставить в их распоряжении часть доходов, собираемых на территории. Кроме того, не исключены и конфликты между государством и органами местного самоуправления. Местное самоуправление создается потому, что оно может разгрузить государство от решения множества местных задач. То, что на месте решается за один миг, для государства требует длительной бюрократической процедуры. Бюрократический аппарат разрастается, а эффективность падает.

     Поэтому государство идет на децентрализацию - то есть создает органы, наделенные правом в ряде дел принимать самостоятельные решения. Вовсе не всегда эти органы являются органами местного самоуправления. Иногда создаются органы местного государственного управления - то есть автономные органы, руководители которого назначаются государством. Однако такая мера обычно оказывается недостаточной. Децентрализация не может обеспечить реальной самостоятельности местных органов власти, сохраняет их бюрократическую зависимость от верха. Кроме того, и все претензии к работе местных органов государственной власти переадресовываются непосредственно государству - кто их назначил, тот за них и отвечает. Поэтому государство делает следующий шаг, дает возможность местным жителям влиять на формирование органов местного управления путем превращения их в органы местного самоуправления (правильнее, местного общественного управления). За государством сохраняется контроль и право в критических случаях вмешиваться в работу местного самоуправления.

     Необходимо отметить и серьезный сдвиг во взаимоотношениях между государством и местным самоуправлением, произошедший за последние десятилетия. В начале девятнадцатого века самоуправления вели с государством жесткую борьбу за свое выживание, за самостоятельность и независимость, к концу девятнадцатого - началу двадцатого века местное самоуправление заняло прочные позиции в системе органов власти, к концу же двадцатого века местное самоуправление широко используется государством как “агент”, участвующий в исполнении собственно государственных программ.

     Куда сложнее ответить на вопрос, почему местное самоуправление в современной России переживает глубокий кризис и что нужно сделать для его преодоления. Напрашивается ответ, что для этого следует принять правильные законы, которые правильно установили бы права и обязанности местного самоуправления, способы формирования его руководящих органов и его место в системе государства. Государство должно занять самую активную позицию по возрождению местного самоуправления и его поддержке, иначе при слабости общественных сил ничего достигнуть не удастся.

     В этом ответе содержится значительная доля истины Действительно, за семьдесят лет советской власти были разрушены все органические основы жизни людей, нет такой сферы жизни, которые не были бы отравлены казенщиной и формализмом. В СССР существовала и партия (единственная), и на профсоюзы, и пародия на местное самоуправление в виде советов, но все это существовало только по воле правящей партийной верхушки, только под ее руководством и только для реализации ее целей. Подчинена была воле правящей партии вся культурная жизнь страны и система образования. Лишь семья, хоть и понесла урон от разборов семейной жизни на парткомах, как-то сохранила свою жизнеспособность. Из всего этого наши сограждане вынесли только один опыт - опыт недоверия и отвращения ко всякой общественной деятельности.

     Поэтому надо удивляться не слабости гражданского общества в современной России, а тому, что в стране еще теплится хоть какая-то самостоятельная деятельность людей. Попытка решить все проблемы разом, просто даровав людям свободы и надеясь, что все разрешится само собой, была безуспешной потому, что ни одно государственное учреждение не может быть выше готовности народа к его применению, и в наибольшей степени это касается самоуправления.

     Выше мы уже говорили о том, что при слабости "нижних" этажей общества государству придется брать на себя обязанности гражданских структур и местного самоуправления, место которых оно заняло. Без активного содействия государства, монополизировавшего ранее всю жизнь в стране, ни о каком возрождении местного самоуправления говорить не приходится. Восстановление самоуправления в России должно сопровождаться серьезной культурной и духовной работой общества, долгой и основательной подготовкой к ответственности, которую непременно несет с собой свобода, без которой она превращается в произвол и самоуправство.

     Однако подготовка эта не может ограничиваться мерами только государственными. Государство может создать благоприятные условия для возрождения местного самоуправления, но действия государства не могут заменить деятельности самих граждан. Мы связали возникновение местного самоуправления с потребностями совместной жизни людей. Но совместная жизнь людей - только предпосылка их действительно общей жизни. Можно всю жизнь прожить среди людей, но ни разу не задуматься о своих ближних, об их заботах и нуждах, быть чуждым и их радостям, и их тяготам. Самым ярким примером может послужить семья: почему одни семьи счастливы, а другие нет? Счастливы те, в которых люди готовы чем-то пожертвовать ради семьи, рассматривают семью как ценность, которую нужно беречь и заботиться, а не только средство для удовлетворения своих желаний. Точно то же верно и для местной общины, и для государства.

     Люди живут вместе с другими и в тюрьме, и ожидая на вокзале прихода поезда, и едучи в самом поезде, но это еще не делает их сообществом, общиной, хотя и у них есть совместные интересы - например, чтобы поезд достиг места назначения. В общине, кроме жизни внешней, чисто материальной, должна быть и иная, внутренняя, духовная жизнь, должны существовать не только совместные интересы, но и совместная привязанность. Невозможно добровольно жертвовать для того, что ты не любишь. Если люди равнодушны к своей малой родине, не стоит рассчитывать, что они будут тратить свои силы и свое время на ее обустройство. К сожалению, в этом отношении советская власть оставила нам не лучшее наследие. Девиз "мой адрес не дом и не улица, мой адрес Советский Союз" реально воплотился в жизнь запустением русского села и малых городов России, массовых оттоком населения из родных мест. Восстановление местной общины - вот с чего должна начаться восстановление местного самоуправления.

     Однако утрата малой родины - не единственная проблема на пути возрождения местного самоуправления. Наши сограждане так привыкли жить под опекой государства, что часто не могут понять самых простых вопросов, которые были ясны любому крестьянину в России начале века. Очень трудно объяснить, что такое муниципальный бюджет тем, кто никогда не вел собственного домашнего бюджета. Очень трудно объяснить, что такое муниципальное хозяйства тем, кто никогда не имел хозяйства собственного. Единственное, чему могли научиться наши сограждане в советских или профсоюзных органах - правильно распределять ресурсы, получаемые сверху. А ведь местному самоуправлению необходимо в первую очередь средства зарабатывать. Поэтому обучаться навыкам хозяйствования общинного хозяйствования в современной России придется параллельно с обучением навыкам хозяйствования частного.

     Таким образом, возрождение местного самоуправления в России возможно только при слиянии двух потоков реформы: реформы сверху, проводимой государством, и реформы снизу, подготавливаемой усилиями самих граждан по восстановлению условий совместной жизни. Что же нужно делать, и чего нельзя делать ни в коем случае, чтобы муниципальная реформа в современной России двигалась вперед? Невозможно дать в рамках одной статьи дать исчерпывающие ответы на эти вопросы, но можно наметить некоторые общие подходы, исходя из того, что участниками муниципальной реформы являются граждане, государство и сами муниципалитеты, а точнее говоря, активисты муниципального движения.

     Труднее всего ответить на вопрос о том, как активизировать участие в реформе граждан. Нельзя приказать любить свою малую родину, поэтому остаются просвещение, личный пример, направленный на восстановление доверия граждан к органам власти (в том числе и местной власти), поощрение разумных инициатив граждан и другие подобные меры, относящиеся скорее к сфере духовной и нравственной деятельности.

     Пожелания к государству можно сформулировать более четко - следует не только принять законы, необходимые для становления местного самоуправления, и найти терпение не менять их каждый день, но и вести постоянную и целенаправленную работу по содействию восстановлению местного самоуправления, рассчитанную на десятилетия. В сфере базового законодательства дела обстоят не так плохо, как может показаться: если проанализировать все законы о местном самоуправлении, начиная с законов СССР, то можно отметить громадный шаг вперед от советской модели, созданной для функционирования в системе единого централизованного хозяйства к современному представлению о муниципалитетах, действующих в рамках многоукладной экономики со множеством самостоятельных хозяйств.

     Конечно, в действующем базовом Федеральном Законе “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации” можно найти немало недостатков, но в целом он создает вполне достаточные предпосылки для восстановления местного самоуправления. Даже наличие в Законе отклонений от “поселенческого принципа”, допускающее создание самоуправления в рамках районов, а также возможность иерархии, соподчинения одним муниципалитетов другим, можно рассматривать как временную меру, вызванную реалиями современной России.

     Однако развитие сопутствующего законодательства (налогового, бюджетного, жилищного, социального и.т.д.) показывает, что в государстве в настоящее время не существует ясного понимания, зачем России местное самоуправление. В результате большинство принимаемых законов в той или иной мере ущемляют возможности муниципалитетов, мешают им встать на ноги, создают атмосферу неуверенности.

     Не существует в России и органа, который отвечал бы за муниципальную реформу. Отдельные структуры существовали и в Администрации Президента Российской Федерации, и в Миннаце (назовем его старым названием), и в аппарате Правительства Российской Федерации, но четкого и ясного разделения обязанностей между ними так и не было достигнуто. Структуры эти находились в состоянии постоянной реорганизации, а в последнее время сворачиваются и даже ликвидируются. Немногие программы исполнительной власти, направленные на развитие местного самоуправления, финансировались в лучшем случае частично, и в настоящее время практически свернуты.

     В этом отношении полезно обратиться к опыту России второй половины девятнадцатого века, когда за проведение земской и городской реформ отвечало Министерство Внутренних Дел - главное Министерство России, ответственное, как следует из его названия, за внутренние дела нашей страны. Именно пост Министра внутренних дел совмещали обычно со своим постом Председатели Правительства России. В отличие от современного МВД, дореволюционное включало в свой состав не только силовую полицию, но и полицию хозяйственную: социальное призрение, строительную полицию, статистические службы и многое другое, необходимое за выполнения своих задач.

     Таким образом, от государства требуется сформулировать программу муниципализации России и обеспечить ее выполнение как на уровне проведения необходимых законов, так и на уровне мер исполнительной власти, не относясь к этой программе как к очередной кратковременной кампании.

     И, наконец, есть проблема, решить которую должно само муниципальное движение - это профессионализация муниципальной деятельности. Без формирования квалифицированного профессионального слоя муниципальных работников никакая муниципальная реформа в России не пойдет. Успех земской и городской реформ в России второй половины девятнадцатого века был связан именно с участием в работе земских и городских органов людей, профессионально связавших себя с местным самоуправлением. Именно они работали в управах, именно они издавали (в том числе и за свои деньги) журналы и книги, именно они в складчину посылали за границу своих коллег изучать современный опыт.

     Как ни покажется странным многим нашим читателям, ничто так не мешает становлению нашего местного самоуправления, как сосредоточенность внимания на двух темах - выборы и народовластие. В преодолении этих двух тем и должна состоять львиная доля работы муниципалитетов. Ведь выборы - только средство установить связь между местной общиной и руководителями муниципалитетов, именно на время выборов всякая серьезная и кропотливая работа обычно прекращается, уступая избирательной гонке. Но выборы проходят - а ситуация не улучшается - что может больше дискредитировать саму идею местного самоуправления? И что может больше повысить его авторитет, как ни результат долгой, кропотливой и профессиональной работы на благо местной общины?

     Так же следует отнестись и к столь популярной до настоящего времени идеи народовластия, понимаемого как стремление втянуть сограждан в постоянное обсуждение проблем муниципалитета, требующих специальных знаний и подготовки. Во всех странах мира так называемые формы “прямой демократии” - референдумы, сходы и.т.д. занимают весьма скромное место именно потому, что большая часть вопросов решается на профессиональном уровне. Надо с уважением относиться к времени и силам своих сограждан, у которых много своих дел помимо тех вопросов, решения которых они надеются получить от избранных ими представительных органов и привлеченных к работе муниципалитетов профессионалов.

    Это вовсе не значит, что работа муниципалитета должна быть закрыта от граждан, наоборот, именно открытость внутренней работы, готовность посоветоваться по принимаемым решениям отличает местные органы самоуправления от более неповоротливой и закрытой государственной власти. Но к обсуждению критических проблем муниципалитета и сложных решений следует привлекать не вообще всех граждан, а именно тех, чьи интересы они затрагивают, и решать их следует исходя не из большинства голосов, а из здравого смысла и справедливости. Не отрицая определенной полезности сходов, референдумов, как и иных форм “прямой демократии”, следует отметить, что прибегать к таким методам приходится обычно именно там, где муниципалитеты работают плохо, где законные и справедливые потребности граждан не встречают понимания - то есть там, где местное самоуправление переживает глубокий кризис.

     И все же, подводя итоги десятилетия принятия Закона “О местном самоуправлении в РСФСР”, обращаясь в первую очередь к активистам муниципального движения, не хочется завершать статью на пессимистической ноте. Если оглянуться на путь, пройденный местным самоуправлением России за эти годы, на тот богатый опыт, который получили все мы, надо признать, что нет никаких оснований предаваться отчаянию. Как пишет русский философ В.Соловьев, отчаяние есть не просто грех, а прямая духовная смерть, отчаяние закрывает человеку все выходы, все двери, даже те, ключи от которых находятся в его руках. Именно от нас самих зависит, насколько успешно пойдет дальнейшая муниципальная реформа в России, и насколько плодами этой реформы смогут воспользоваться наши сограждане.